承包地確權(quán)事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)民群眾的切身利益，是落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的重要基礎(chǔ)，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，也是調(diào)處承包糾紛、開(kāi)展抵押擔(dān)保、落實(shí)征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。中共十八大和十八屆三中全會(huì)都對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作提出了明確要求，連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號(hào)文件都突出強(qiáng)調(diào)了確權(quán)登記工作的重要性和緊迫性。
當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)正有序展開(kāi)。全國(guó)共有2065個(gè)縣開(kāi)展試點(diǎn)，涉及1.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、24萬(wàn)個(gè)村，已確權(quán)面積3億多畝。然而隨著試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，法律政策亟待完善的問(wèn)題也越來(lái)越凸顯：由于“長(zhǎng)久不變”的具體政策尚未明確，一些干部群眾對(duì)“確權(quán)管多久”心存疑慮�！叭龣�(quán)分置”后，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系尚未理清。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位及成員身份確認(rèn)缺乏法律依據(jù)，影響到集體土地所有權(quán)確權(quán)及承包地“確權(quán)確股不確地”的開(kāi)展。有的地方因歷史遺留問(wèn)題存在畏難情緒，擔(dān)心土地確權(quán)“把睡著的孩子拍醒”引發(fā)矛盾。
如何通過(guò)完善相關(guān)法規(guī)，解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬混亂、農(nóng)民權(quán)益不平衡等問(wèn)題，讓農(nóng)民早日吃上“定心丸”？在日前全國(guó)政協(xié)召開(kāi)的雙周協(xié)商座談會(huì)上，委員們圍繞“農(nóng)村土地確權(quán)登記和相關(guān)法律問(wèn)題與對(duì)策”協(xié)商議政、建言獻(xiàn)策。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員界定——
特別是外嫁女、新生兒、上門女婿、后遷戶等特殊群體，要求認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格訴求強(qiáng)烈
為籌備本次會(huì)議，民革中央、全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)在5月底至6月初分赴廣東、浙江等地進(jìn)行專題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的基礎(chǔ)性問(wèn)題，也是確權(quán)登記工作中普遍遇到的難題。
我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等諸多法律都提到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，但國(guó)家層面至今沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行專門立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、權(quán)利和義務(wù)不明確。
“現(xiàn)在農(nóng)村人口呈多元化，對(duì)土地需求、股權(quán)分配、股份分紅爭(zhēng)議糾紛不斷，特別是外嫁女、新生兒、上門女婿、后遷戶等特殊群體，要求認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格訴求強(qiáng)烈。”帶隊(duì)調(diào)研的全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)副主任傅克誠(chéng)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)抓緊制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，理順農(nóng)村基層組織管理體制。鑒于立法過(guò)程長(zhǎng)，可考慮先在相關(guān)文件中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及成員資格認(rèn)定作出原則性、方向性規(guī)定。
參加調(diào)研的陳章良委員認(rèn)為，廣東、浙江兩省均出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)，但國(guó)家層面還應(yīng)加緊立法，“不能一個(gè)地方一個(gè)法”。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”——
承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)如何分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問(wèn)題需要明確
委員們認(rèn)為，當(dāng)前還迫切需要在法律層面明晰土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的內(nèi)容，尤其需要明確的是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)如何分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。
陳錫文委員說(shuō)，明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的提法和做法，不少地方早就存在。這樣做不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)，不影響農(nóng)戶的土地承包權(quán)，提高了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的利用效率，受到農(nóng)民群眾的普遍歡迎。他認(rèn)為有兩個(gè)問(wèn)題在法律上需要明確：“一是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，而與承包權(quán)分離的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？這涉及單獨(dú)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押、擔(dān)保。二是流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否由租賃者二次流轉(zhuǎn)�！�
張伯軍委員認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程。加強(qiáng)承包土地流轉(zhuǎn)的用途管制，細(xì)化多次流轉(zhuǎn)的條件要求和程序規(guī)范，防止流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向和“反租倒包”等行為。
“爭(zhēng)議土地”調(diào)整——
解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地?zé)o人種，有人無(wú)地種”困境
土地權(quán)益是農(nóng)民最大的利益，解決“爭(zhēng)議土地”問(wèn)題，化解矛盾，關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益公平，有利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
在溫雪瓊委員看來(lái)，“調(diào)地”問(wèn)題事關(guān)重大。當(dāng)前一些農(nóng)村土地“增人不增地、減人不減地”，導(dǎo)致相當(dāng)一部分人沒(méi)有分到承包地，對(duì)“公平”的訴求很強(qiáng)烈。為此建議中央一方面要有相關(guān)的權(quán)威性法律法規(guī)政策性文件加以指導(dǎo)約束，也要留給地方基層組織和村民委員會(huì)自主創(chuàng)新的空間，根據(jù)各地實(shí)際情況做出“調(diào)地”的實(shí)際操作辦法規(guī)程，豐富糾紛解決機(jī)制。
丁明山委員建議推進(jìn)“股田制”改革，就是將農(nóng)村集體土地按照人均占股的方式確定給每個(gè)農(nóng)民的土地使用權(quán)，即“確認(rèn)權(quán)益，不確定地塊”，進(jìn)而解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地?zé)o人種，有人無(wú)地種”困境。
“近幾年，我最直接的一個(gè)感受就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)益沒(méi)有得到全面體現(xiàn)�！痹群蟮竭|寧、江西做信訪督導(dǎo)工作，又參加了有關(guān)農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)研的王國(guó)卿委員說(shuō)。他建議除了在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的地區(qū)推行“確權(quán)確股不確地”的做法外，還應(yīng)明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。
農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”——
明確土地確權(quán)頒證中的土地承包期表述，解決基層干部群眾對(duì)“長(zhǎng)久不變”具體含義不清、作法各異問(wèn)題
傅克誠(chéng)委員說(shuō)，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》都明確了耕地的承包期為30年。從2008年開(kāi)始，黨中央有關(guān)文件多次提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”。在土地確權(quán)登記工作中，基層干部群眾對(duì)“長(zhǎng)久不變”的具體含義不清、想法不一、作法各異。
“關(guān)于土地承包期問(wèn)題出現(xiàn)的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在三方面�！标愓铝嘉瘑T通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面是各地對(duì)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的理解差別很大�！暗胤酱嬖谝韵聨追N理解：一是延續(xù)1998年二輪承包時(shí)的30年期限不變；一是從新證頒發(fā)年份起算30年；三是認(rèn)為家庭承包關(guān)系長(zhǎng)久不變指的是30年之后，另外一個(gè)30年，實(shí)質(zhì)上就是永久不變�！�
一方面是一些地方村社內(nèi)部仍然施行每5年依據(jù)人口的變化進(jìn)行土地調(diào)整的做法，這明顯與土地承包法30年不變以及中央長(zhǎng)久不變的精神不一致，但村社依據(jù)村民自治、村規(guī)民約似乎也有依據(jù)。
此外，一些農(nóng)民土地利用方式在承包期有新的變化，介于農(nóng)、林之間，承包期限應(yīng)該按農(nóng)耕地30年還是林地70年不確定。
為此，委員們建議加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法和《農(nóng)村土地承包法》修訂工作，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。當(dāng)前需要明確、統(tǒng)一此次土地確權(quán)頒證中的土地承包期的表述，以及長(zhǎng)久不變的含義。 |
